In nota all’articolo “La Dirigenza del terzo millennio” di Renata Puleo

Spunti per eventuali approfondimenti

A cura di Piero Castello e Renata Puleo

Zero. Orientarsi nella pletora delle norme che regolano la Dirigenza Scolastica è così complicato da risultare scoraggiante (con evidenti effetti di noia profonda, che altro non è se non una forma di frustrazione per la distanza che separa il cittadino, la sua comune esistenza, dal volto anonimo e persecutorio della Legge). La legislazione scolastica costituisce in tutti i suoi risvolti un chiaro esempio di quel che è accaduto negli ultimi trenta anni alla vita politica italiana: la progressiva emarginazione del Parlamento e il rafforzarsi dell’Esecutivo. In forza di legge, quasi sempre mediante dispositivi di decretazione, sono state stravolte deleghe, indirizzi parlamentari, leggi primarie. Tutto ciò, malgrado la Costituzione sia chiara in proposito prevedendo la facoltà dei Governi di decretare solo in casi di urgenza e di deleghe “piene”, ovvero capaci di enucleare con chiarezza gli scopi e i limiti di contenuto dei dispositivi dell’Esecutivo. Privati di questi confini i decreti diventano effetti dello “stato di eccezione” con cui il Sovrano sospende la legge ordinaria e si assume in toto la rappresentanza delle istanze politiche.

Il carattere saliente di questa modalità di legiferare è il Tatonnemant, l’emanazione di leggi per tentativi ed errori. Molte leggi imposte dagli esecutivi hanno subito nel tempo decine, centinaia di cambiamenti senza che i due rami del Parlamento riuscissero ad elaborare una visione “generale ed astratta”, atta ad affrontare le problematiche con l’indispensabile respiro culturale e temporale. Il bicameralismo previsto dalla Costituzione per l’esercizio del potere legislativo, è stato soppiantato dai governi, detentori del potere esecutivo. Con questo scambio di ruoli, le norme sono state emanate in funzione di interessi “a breve termine”, personali dei premiers, dei ministri, e dei partiti di appartenenza.

La Dirigenza Scolastica è dunque un caso emblematico di questo aggrovigliarsi della normativa. Così si esprime il giurista Sergio Auriemma nel definire la Dirigenza Scolastica:

Assetto normativo e sua evoluzione storica. La disciplina normativa della dirigenza scolastica, inizialmente recata dal d.lgs. n. 59/1998 (che ha introdotto nel d.lgs. n. 29/1993 i nuovi artt. 25-bis e 25-ter, ora trasfusi nell’art. 25 del d.lgs. n. 165/2001), traccia un importante segmento della trasformazione complessiva che, negli ultimi anni, ha interessato il comparto istruzione.

Seguono l’incipit ben otto pagine di testo come tentativo di ricostruzione storica. Del Dlgvo n.165/2001, relativo all’ordinamento delle pubbliche amministrazioni, in cui è regolamentata la Dirigenza Scolastica, ne esistono almeno quattro versioni, su cui sono intervenute centinaia di modifiche, abrogazioni, norme affini.

Non sembra si sia trattato di un “tentennamento” temporaneo: è diventata prassi legislativa corrente. Infatti, nella riforma costituzionale proposta dal Governo Renzi il bicameralismo, garanzia di più meditata formalità legislativa, viene definitivamente sepolto.

Uno. Durante i dieci mesi del Governo presieduto dal socialista Giuliano Amato la titolare del dicastero della Pubblica Istruzione, la democristiana Rosa Russo Iervolino firma il Testo Unico (T.U.) delle leggi in materia di istruzione (L. 16/05/1994 n. 297). Nel diritto italiano s’intende per T.U. una raccolta normativa su un determinato argomento che sostituisce e coordina una congerie di provvedimenti legislativi di scarsa chiarezza interpretativa e di difficile applicazione. Il progetto è ambizioso e costituisce il primo tentativo dopo la Riforma di Giovanni Gentile (1923) di dare organicità alla già vasta e contraddittoria normativa, passata attraverso il setaccio dell’ordine costituzionale del dopoguerra.

Il testo non è mai stato completamente abrogato tanto che, nella parte analitica del disegno di legge 2994 del 27 marzo 2015, base di partenza della L.107/2015, lo si cita nelle compatibilità fra l’articolato di nuovo conio e la normativa preesistente. L’intero T.U. consta di 676 articoli, divisi in 5 Titoli in cui trovavano sistematizzazione leggi di grande impatto, come quella che istituiva la Scuola Media Unica (31/12/1963 n.1859), la Scuola Materna Statale (18/03/1968 n. 444), il Tempo Pieno (24/09/1971 n.820), la legge “madre” dei decreti delegati per antonomasia (30/07/1973 n. 477), l’integrazione dei “disabili” (oggi, “diversamente abili”) con l’abolizione dell’esame di riparazione nella scuola media e l’impulso al lavoro a classi aperte (4/08/1977 n.517).

Eppure, come ricorda anche Nicola D’Amico nel testo Storia e storie della scuola italiana dalle origini ai giorni nostri (Zanichelli, 2010, p.637) dall’indomani della sua approvazione fu sottoposto ad un tale stillicidio di norme derogatorie, abrogazioni, rinvii, modifiche mediante leggi generali “storiche” (ad esempio la 6/03/1998 n.59 di Berlinguer, e la 28/03/2003 n.53 della Moratti) da risultare oggi irriconoscibile, con un autentico ritorno al disordine precedente. Gli articoli sulla funzione docente vennero modificati quando dal 1995 iniziò ad essere norma concorrente il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL), a seguito – come si ricorda nel testo di Puleo – dello sganciamento del comparto scuola dal Testo Unico sugli Impiegati Civili dello Stato (1957). Sugli articoli compresi nel Titolo I relativo agli Organi Collegiali a livello decentrato (OOCC) sta ancora lavorando il Governo grazie alla delega (comma 180) contenuta nella “riforma” attuale. Il comma prevede la redazione completa del T.U. n.297, un’opera di “rubricazione, riordino, adeguamento, semplificazione” di tutta la materia, ovviamente compresi gli OOCC (la smania valutativa si è già espressa al comma 129 con la riscrittura della composizione e delle funzioni del Comitato per la valutazione dei docenti).

Spesso, non è stato nemmeno necessario produrre normativa ad hoc per disapplicare il T.U. Il caso delle supplenze brevi è emblematico: è bastato nascondere le risorse e la catena di comando Ministero-dirigenti scolastici-docenti-volenterosi è riuscita far diventare normale la pratica delle sostituzioni mediante l’uso delle compresenze (compresa quella sul sostegno), l’inserimento degli alunni in altre sezioni e classi, la riduzione delle ore di lezione, la redazione di orari di servizio funzionali alla copertura delle assenze.

Due. Per seguire le vicissitudini della funzione del dirigente scolastico (DS), ribadiamo, occorre una certosina pazienza. Se l’impianto è quello delineato nel testo di Puleo (p.1) con la legge sull’autonomia a fare da caposaldo, è sconcertante seguire i passaggi di norme di ogni livello di gerarchia legislativa (da quelle di fonte primaria a quelle secondarie, regolamentari o derivate, di carattere interpretativo) contenute nei contratti individuali di lavoro per i dirigenti. Due fitte pagine di “vista” “visto” “considerato” (circa una ventina di richiami) costituiscono la premessa al conferimento dell’incarico triennale che fa del dirigente non più un funzionario ma una sorta di prestatore d’opera professionale “a tempore”.

L’incarico è “pattizio” (privatizzato, anche se ancorato a norme di carattere contrattuale nazionali: area V del CCNL), ma una volta firmato il contratto il dirigente è consegnato alle fitte maglie dell’amministrazione centrale in modo irrevocabile per il firmatario, ma non altrettanto per la controparte conferente. A titolo esemplificativo: la richiesta formulata da alcune dirigenti romane di risoluzione del contratto dopo il primo anno di incarico (ragioni di privatezza ci vietano una citazione specifica), con conseguente sollecitazione di restituzione al ruolo docente di prima appartenenza, è stata respinta dal Direttore Regionale del Lazio. Con tre brevi paragrafetti la reiterata richiesta di conoscere le motivazioni ostative viene rigettata perché tali “menzioni” risulterebbero, data la chiarezza dei protocolli normativi, “inconferenti, irrituali e pleonastiche”.

L’amministrazione centrale, interpretando l’autonomia come guidata dal cosiddetto “tratto discendente” (dunque regolata verticalmente), malgrado il carattere “pattizio” dell’incarico, può sempre paventare la risoluzione unilaterale. Paventare non significa porla in atto, ma creare un sistema di messa in tensione del rapporto fra il dirigente scolastico e gli organi periferici del Ministero. Il Dlgvo 3/02/1993 n.29 che prevedeva uno Spoils System (letteralmente “bottino”, dunque “prelievo” dei dirigenti da parte dei vertici politici), simile alla versione statunitense di scelta-revoca dei dirigenti, è stato via-via corretto dalla Corte Costituzionale (2006-2010), sia nella forma del respingimento delle questioni di illegittimità costituzionale, sia nella ridefinizione contrattuale per gli incarichi non apicali (per analogia quello del DS); anche una pronuncia della Cassazione (2015), pur riguardando il settore specifico degli organismi regionali della sanità, può costituire precedente per vietare l’uso del dispositivo.

Lo Spoils System nella scuola si è trasformato nel “sistema del merito”. Non solo mossa demagogica, esso risulta fondato sull’esistenza del Sistema Nazionale di Valutazione che riguarda anche la dirigenza, basta fare caso alla sottolineatura del ruolo del Regolamento 80/2013 nel nuovo testo di legge e dunque della conferma della dimensione ormai pletorica delle funzioni dell’INVALSI (si vedano la Direttiva e la circolare applicativa del RAV, da noi già ampiamente trattate per la parte relativa agli obblighi del dirigente e alla valutazione del suo operato). Senza dimenticare la questione del salario accessorio a tale sistema collegato, atto a costituire minaccia e incentivo nei riguardi della “fedeltà” alle disposizioni dell’amministrazione centrale (comma 86 della L.107) da parte dei dirigenti. Insomma, quanto basta per porli sempre sull’orlo di una “crisi di nervi”.

Tre. Gli aspetti delineati al punto precedente hanno ovviamente molto a che fare con:

  1. il rapporto fra il DS e gli OOCC, soprattutto il Collegio Docenti e il Consiglio di Istituto;

  2. il gigantismo degli istituti scolastici a seguito dei provvedimenti di dimensionamento.

i)Se, come qualcuno ipotizza, gli OOCC a livello di istituto verranno salvaguardati nel decreto delegato previsto dalla L.107 /2015, per lasciare come avvertito il richiamo democratico e di compensazione dei poteri previsti dai punti 4/5 del comma 14 e dal comma 29 (il POF e il percorsi formativi degli studenti), nonché dal comma 78 ( compiti di direzione, gestione, organizzazione, coordinamento da parte del DS), è lecito sottolineare come la loro funzione si sia negli ultimi anni molto depauperata.

Rimandiamo ad un prossimo approfondimento l’analisi dettagliata delle vicissitudini degli OOCC locali e nazionali (dal bistrattato Consiglio di Classe soprattutto alla primaria fino all’ex Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione), qui ricordiamo solo un paio di questioni.

I Collegi Docenti, anche per effetto del punto ii) (gigantismo) sono diventati rare occasioni di confronto, di dibattito, di deliberazione consapevole (le delibere, lo ricordiamo, sono nella legislazione amministrativa atti/provvedimenti a carattere “complesso” dovendo risultare dal concorso di volontà plurime a fini di impulso, di valutazione, di giudizio nelle questioni di interesse collegiale). Il DS che presiede le sedute le monopolizza mediante la formulazione di ordini del giorno con innumerevoli punti su cui raramente ha fatto precedere lavori di commissione e una capillare informazione di merito (si vedano il RAV, la somministrazione delle prove INVALSI, l’introduzione del registro elettronico, fino alla designazione del Comitato per la Valutazione).

Le mozioni d’ordine vengono respinte al mittente, quelle relative a singole questioni dichiarate indiscutibili, illegittime rispetto alla sede di giudizio individuata, ossia il collegio medesimo! Solo il lavoro di piccoli gruppi di docenti sindacalmente e politicamente preparati riesce ad utilizzare la modalità delle assemblee per diffondere contro-informazione e, quando le condizioni lo consentono, bloccare provvedimenti da “direttorio” ( il DS e il suo ristretto staff) o promuovere iniziative dal basso.

In Consiglio di Istituto siedono rappresentati il cui mandato è scarsamente rappresentativo della componente che li ha eletti, essendo poco elevata la partecipazione e forte la delega a candidare figure legate alla dirigenza. Il Presidente “laico”, un genitore, lascia di fatto la stesura dell’ordine del giorno al dirigente, non più primus inter pares (dunque organo monocratico con pari dignità rispetto alle altre componenti) ma figura apicale; la Giunta Esecutiva in cui DS, personale amministrativo e rappresentanti dei genitori e degli studenti dovrebbe individuare argomenti da sottoporre al Consiglio (l’ordine del giorno) spesso non viene convocata.

ii)Con i provvedimenti di “razionalizzazione” della rete scolastica voluti dal Ministro Berlinguer (DPR 18/06/1998 n.233), con l’introduzione degli istituti comprensivi che avrebbero dovuto garantire la continuità verticale a beneficio degli apprendimenti, si è presto scoperto che gli insegnanti di tre ordini di scuola non sono indotti a collaborare solo perché appartenenti allo stesso collegio. Le posizioni stipendiali diverse, i differenti percorsi di formazione in accesso e in itinere, un orario di servizio frontale e funzionale che poco spazio lascia alla possibilità di incontrarsi al di fuori dei pletorici collegi, costruiscono enormi ostacoli al diffondersi di una cultura comune, cooperativa.

La conclamata razionalità è presto diventata semplice dimensionamento volto ad economizzare personale e spesa corrente. Gli enti locali chiamati a formulare pareri sulle dimensioni degli istituti non dispongono di persone preparate al compito, si mostrano spesso incapaci di gestire le anagrafi scolastiche, di operare previsioni sui flussi di popolazione, di occuparsi della parte loro spettante relativa agli edifici (costruzione, ampliamento, manutenzione, messa in sicurezza). Il risultato concreto continua ad essere il formarsi di istituti con una popolazione scolastica oscillante intorno e sopra il migliaio di studenti, spesso dispersi in sedi distanti fra loro, raccolti in sezioni e classi che, dopo i tagli operati soprattutto dal Ministro Maria Stella Gelmini ( DPR 4/06/ 2008 n 9242), è diventato usuale definire “pollai”. Senza dimenticare la chiusura di migliaia di piccole scuole nei paesi della vasta provincia italiana. Territori in cui la scuola rappresentava da oltre un secolo un avamposto della presenza dello Stato nella sua forma più alta (non solo la stazione dei Carabinieri…), luogo pubblico volto a formare una coscienza civica basata sulla alfabetizzazione e sulla diffusione della cultura laica. Come governare questo guazzabuglio?

Quattro, ultimo. Abbiamo parlato sempre al maschile del dirigente malgrado – com’è stato ricordato nel testo di Puleo – l’alta percentuale di presenze femminili nei ranghi. Nonostante le raccomandazioni di fonte ministeriale di parecchi anni fa sulla necessità di declinare al femminile le posizioni occupate da donne, è senza dubbio più diffuso, e più semplice, non farlo. La questione che è stata posta in “soglia” nell’articolo di Puleo non cambia: manca un’analisi approfondita dei rapporti di potere e una lettura di come esso sia vissuto nelle relazioni in un ambiente educativo.

Notevole eccezione un articolo della docente Marcella Farioli, dal titolo assai evocativo per chi da tempo lavora nella scuola: “Le vestali della classe media. Funzioni politiche della femminilizzazioni dell’insegnamento nella scuola italiana” (Dialoghi 6,1, 2015 pp 3/12). Citiamo solo una nota a proposito della propensione alla cura delle relazioni da parte delle donne. Dice l’autrice:

Mi pare poco condivisibile e fondamentalmente essenzialista la convinzione di Simonetta Ulivieri (ETS, Pisa,1996, p.11) secondo cui le presidi «impostano la funzione direttiva secondo criteri meno autoritari e/o paternalistici e più attenti al gioco di squadra e al clima partecipativo».

Non possiamo che condividere, con sospensione del giudizio a fronte della possibilità di effettuare una ricerca approfondita che, come spesso accade alle analisi di impianto qualitativo, attenui o smentisca la nostra posizione. Sarebbe auspicabile che almeno a livello locale, nelle scuole, si formassero gruppi di riflessione informale, separatisti e misti, capaci di affrontare il problema anche dal lato della seduzione e della tentazione ad una pigra delega che il potere, esercitato in modo non distribuito ma verticale, provoca nelle platee scolastiche, da parte di donne e di uomini.


One response to “In nota all’articolo “La Dirigenza del terzo millennio” di Renata Puleo

  • Rapporto di lavoro | LA SCUOLA DELLE 3 i

    […] In qualità di dirigente scolastica, divenuta fortunatamente “ex” prima che si rendessero evidenti i disastri della legge-Fornero, faccio qualche riflessione sulla natura contrattuale del rapporto di lavoro del dirigente, rapporto oggi sottoposto a un nuovo stress per effetto della Legge 107/2015. Poiché mi limiterò ad aspetti specifici, mi permetto di rimandare ad un mio testo più approfondito sull’argomento, pubblicato su La Città Futura (29/08/2015) e su questo blog (07/09/2015), “La dirigenza del terzo millennio”. […]

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